Javno finansirane usluge

Definicija pojma

Javne usluge podrazumevaju one usluge koje država (na centralnom ili lokalnom nivou) obezbeđuje svojim građanima i građankama ili direktno ili preko trećeg lica (neprofitne organizacije ili kompanije). Opseg javnih usluga zavisi od društvenog konsenzusa u vezi sa tim koje uslove društvene repodukcije ili koje materijalne uslove, država mora obezbediti svima. Ove usluge bi, tako, trebalo da budu odraz zagarantovanih socijalnih, ekonomskih i kulturnih prava i potreba svih građana i građanki, a njihovo ostvarivanje obezbeđeno nezavisno od društvene pozicije ili platežne moći pojedinca/ke. Ove usluge mogu uključiti komunalne usluge, stanovanje, obrazovanje, zdravstvo, kulturne delatnosti, itd.

Obezbeđujući kroz javno finansiranje osnovne uslove reprodukcije bez obzira da li je neko zaposlen ili ne ili kolika primanja ima, doprinosi se dekomodifikaciji rada - smanjenju stepena uslovljenosti osiguravanja minimalnih adekvatnih uslova života prodajom sopstvene radne snage na tržištu - te omogućava izvan-tržišna socijalna reprodukcija.

Kratka istorija

Prve forme javno finansiranih i javno organizovanih socijalnih usluga vezuju se za Pruski zakon iz 1880. kojim se po prvi put uvode određena socijalna davanja - osiguranje u slučaju nesreće, penziono osiguranje i rudimentarni oblik javnog zdravstva. Karl Polanji [Polányi Károly] (1944) navodi kako je uvođenje zlatnog standarda 1870. godine, kao načina da se uspostavi globalno-integrisano samoregulišuće tržište, rezultiralo nestablinošću i nesigurnošću koja je pogodila radnike i seljake, ali i kapital. Odgovor države je bio upravo da zauzda tržište, u vidu uvođenja protektivnih tarifa za poljoprivrednike i industrijske proizvode. Istovremeno, rastuće radničko nezadovoljstvo značilo je jačanje politička podrške socijalistima, i samo dve godine nakon što je uveo anti-socijalne zakone 1878. Tadašnji pruski kancelar Oto fon Bizmark [Otto von Bismarck] ih povlači i na njihovo mestu uvodi prve moderne javne socijalne usluge.

Razvoj moderne države blagostanja vezuje se i za Ruzveltov New Deal (1933-1936) i izgradnju posleratne socijal-demokratije u SAD i Zapadnoj Evropi, kao pokušaja da se negativne posledice kapitalističkog sistema koriguju (ali ne i zamene) snažnijim socijalnim politikama koje bi uključile sve pripadnike društva. Koncept države blagojstanja podrazumevao je da vlast, odnosno mreža institucija, igra važnu ulogu u zaštiti i promociji ekonomskog i socijalnog blagostanja građana. Zasnovana je na socijal-demokratkoj ideji o jednakim mogućnostima, pravednoj distribuciji bogatstva i državnoj odgovornosti za one koji ne mogu samostalno obezbediti minimalne uslove za dostojanstven život. U praksi, ovo je značilo razvoj sistema socijalne pomoći za one najugroženije pojedince i porodice, zatim ustanovljeno obavezno osnovno obrazovanje i omogućen besplatan pristup višem obrazovanju, zdravstvenoj zaštiti, a u nekim slučajevima i stanovanju. Naročito u periodu nakon Drugog svetskog rata, u zemljama Zapadne Evrope i Sjedinjenih Američkih Država, uspostavljen je ovaj model države, kako bi se smanjile društvene nejednakosti i obezbedio posleratni razvoj ovih društava. Međutim, ‘70-tih godina otpočinje proces demontiranja države blagostanja, pod pritiskom imperativa “oslobađanja tržišta” od (državne regulacije) i transformacije uloge države u mehanizam podrške cirkulaciji i akumulaciji kapitala, a ne više obezbeđivanju prava i ispunjenju potreba svih svojih građana.

Paralelno sa državom blagostanja, razvija se i koncept socijalističke države, koji je podrazumevao planski ili kombinovani ekonomski sistem u kome država zauzima centralno mesto u odlučivanju, ali ima i odgovornost u obezbeđivanju osnovnih uslova reprodukcije svim svojim građanima. Iako na različite načine, realno postojeći socijalistički sistemi u 20. veku, imali su razvijene mehanizme zagarantovanog pristupa obrazovanju (na svim nivoima), zdravstvenoj zaštiti, uslugama nege, adekvatnom stanovanju i socijalnoj podršci.

Kao deo neoliberalnih mera štednje, poslednjih decenija u brojnim zemljama Evrope i širom sveta, nameće se privatizacija preduzeća u okviru javnog sektora, kao i dela javnih usluga. Takozvana, “sekundarna prvobitna akumulacija” (Hjuz 2012: 25) zasniva se na potrebi privatnog sektora da se, prema imperativu ekonomskog rasta, proširi i na sektor javnih usluga, kroz različite strategije njegove komodifikacije. Liberalizacija i privatizacija se sprovode i nad onim uslugama koje su nakon Drugog svetskog rata činile ključne socijalne komponente politika države blagostanja u kapitalističkim društvima, kao i osnovu socijalističkog društva u zemljama real-socijalizma, poput zdravstva, vodosnabdevanja, obrazovanja i dr. (Veljić 2015: 178). Što direktnom prodajom javne imovine (čemu u Srbiji svedočimo nakon 2000. godine), što otvaranjem javnih usluga za privatnu konkurenciju (kroz tenderske procedure) i delimičnog prepuštanjem pružanja javnih usluga privatnim kompanijama, kao i direktnom prodajom javnih preduzeća privatnim investitorima, komodifikacija javnog sektora najdirektnije utiče na uslove društvene reprodukcije, uskraćujući neka od osnovnih prava najugroženijim građanima i produbljujući socijalne i ekonomske razlike.

Narativ koji ovakav talas neoliberalnih mera opravdava, konstruisana racionalnost koja upućuje na to da “nema alternative”, zasniva se na uvezivanju koncepta javnog dobra ili javne usluge i robnog oblika. Tako javne usluge prestaju da budu povezana sa potrebama društvene reprodukcije, već se u velikoj meri razumeju kao roba koja se distribuira mehanizmima tržišne razmene, intenzivirajući tako neophodnost prodaje radne snage zarad mogućnosti osnovne reprodukcije (Ćurković 2012: 17). Diskurs o neproduktivnom, preobimnom javnom sektoru koji iziskuje prevelike troškove javnog budžeta (iako “ništa ne proizvodi”), a istovremeno neefiksano funkcioniše na uštrb kvaliteta usluga koje pruža, samo je delimično zasnovan na realnom stanju javnog sektora. Kao rešenje problema nameću se različiti modeli u kojima privatna, profitna preduzeća delimično ili potpuno preuzimaju javne usluge – višak ostvaren pružanjem profitabilnih usluga se privatizuje, dok se neprofitabilne usluge ukidaju, a u slučajevima gde privatizacija još uvek nije realizovana, usluge se komodifikuju i podređuju tržišnim uslovima.

U kontekstu aktuelne kapitalističke krize i nametnutih mera štednje, navodi se da privatizacija predstavlja najefikasniji mehanizam za postizanje bolje konkurencije, te omogućava efikasnije vođenje ustanova ili preduzeća, smanjuje troškove poslovanja i, konačno, proizvodi bolji kvalitet usluga (Veljić 2015: 175). Takođe se navodi i da će privatizacija povećati kontrolu unutar preduzeća i smanjiti korupciju, što je posebno aktuelna tema u zemljama poluperiferije. Uprkos ovakvoj neoliberalnoj retorici, praksa pokazuje da privatizacija nije garant boljeg kvaliteta usluga, već samo veće eksploatacije resursa, ali i uvećanja naplate za usluge radi uvećanja profita. S obzirom da privatna preduzeća, bez obzira na to da li proizvode dobra ili usluge koje zadovoljavaju osnovne društvene potrebe ili ne, kao svoj primarni cilj imaju ostvarivanje profita, ona teže da produktivnost povećaju, a troškove proizvodnje umanje. To se najčešće dešava i sa javnim preduzećima i uslugama nakon prelaska u privatno vlasništvo – otpuštanje radnika i pogoršanje uslova rada (fleksibilizacija rada, povećanje kompeticije, onesposobljavanje ili zabrana sindikalnog udruživanja), uz podizanje naplate usluga, ili ukidanje usluga tamo gde se procenjuje da su neprofitabilne. Krajnja posledica ovakve transformacije je situacija u kojoj javne usluge više nisu dostupne svima, postaju u određenom smislu ekskluzivne, a smanjenje investiranja u infrastrukturu i proizvodnju, obim i kvalitet usluga se (manje ili više) postepeno smanjuje.

U ovakvim okolnostima, sve su snažnije inicijative vraćanja javnih usluga i preduzeća koja su privatizovana u ruke države i/ili lokalnih zajednica. Ovaj talas inicijativa, pokreta i kampanja karakteriše zahtev za rekomunalizacijom javnih usluga – vraćanjem javnih usluga iz privatnog sektora (bilo da se radi o privatnom vlasništvu nad sredstvima za proizvodnju i infrastrukturom, autsorsovanju usluga ili privatno-javnim partnerstvima), u režim javnog upravljanja i demokratske kontrole. Zavisno od konteksta, vrste zahteva ili naprosto izbora termina, često se mogu sresti i izrazi: remunicipalizacija, podruštvljavanje, resocijalizacija, renacionalizacija, deprivatizacija. Prema najskorijem istraživanju praksi rekomunalizacije javnih usluga na globalnom nivou, koje je radio Transnacionalni institut (Kishimoto et al. 2017), sektori u kojima se zahteva reaproprijacija su sektor voda, sektor transporta, energetski sektor, sektor otpada, sektor obrazovanja, sektor zdravstva i socijalnih usluga i sektor lokalne administracije (javna bezbednost, stanovanje, izgradnja, kultura, rekreacija, itd.).

Iako je veliki broj dosadašnjih pokreta i uspešnih vraćanja javnih usluga i preduzeća u državno ili društveno vlasništvo predstavljalo reaktivnu intervenciju, sve je više i proaktivnih inicijativa koje, svesne trenda privatizacije i liberalizacije, pokušavaju da spreče potencijalnu privatizaciju javnih dobara i sistema usluga u svojim zajednicama, boreći se za dekomodifikaciju javnih usluga, odnosno protiv njihovog podređivanja tržištu.

Postoje različite inicijalne motivacije za ovakve prakse – od suprotstavljanja kršenju radničkih prava, zahteva za preuzimanjem zajedničke kontrole nad lokalnom ekonomijom i resursima, želje da se omoguće priuštive javne usluge, do implementacije ambicioznih inovativnih zelenih strategija i projekata (Kishimoto et al 2017:12). Ono što im je zajedničko, s druge strane, jeste zahtev ne samo za pukom promenom vlasništva, već i za promenom načina upravljanja, tako da uključi zajednicu i demokratizuje upravljanje. U tom smislu, iako govorimo o javnoj svojini, te de facto o javnim dobrima, zahtev za drugačijim razvojem i načinom upravljanja ovim dobrima, koji se u velikoj meri oslanja na koncept i praksu zajedničkih dobara takođe je sve izraženiji. Jedan od modela koji je najviše primenjivan u ovom procesu jeste model javno-javnog partnerstva, odnosno javno-civilnog ili javno-komunlanog partnerstva, u kom se kroz partnerstvo ne samo podiže kapacitet javnog sektora za pružanje usluga, već omogućava i civilna kontrola nad procesom pružanja usluga i funkcionisanjem javnih preduzeća.

Iako je rano meriti dugoročnije razultate ovakvih praksi, mnoge od njih uticale su na strukturne društvene i ekonomske promene (Kishimoto et al. 2017:12), pokazujući da rekomunalizacija i dekomodifikacija mogu ujedno unaprediti kvalitet usluge i učiniti je dostupnijom svim članovima društva. Konkretni transfer vlasništva je u nekim slučajevima usledio nakon isteka ugovora koji je država potpisala sa određenom privatnom kompanijom, premda je bilo i slučajeva kada je država raskidala ugovore, pre njihovog isteka, uz otplatu penala za prevremeni raskid.

Kritički osvrt

Nasuprot praksama rekomunalizacije koje za svoj cilj imaju društveno vlasništvo i društveno upravljanje, u nekim slučajevima se deprivatizacija pojavljuje i kao ponovna nacionalizacija sa nešto drugačijim motivima. Naime, neke od privatnih banaka u Zapadnoj Evropi bile su spašene od kraha tokom finansijske krize 2007/2008. godine kroz javna sredstva. Takođe, nakon masovnog kvara na nuklearnom reaktoru u Fukušimi, njegov vlasnik kompanija „Tokyo Electric Power“ na sličan način je bila nacionalizovana, dok tržišni uslovi ponovo ne postanu povoljni za novu privatizaciju (Kishimoto et al. 2017: 15). Ovakvi primeri ukazuju na slučajeve deprivatizacije u kojima je cilj privremena sanacija štete koju su napravile određene privatne kompanije, pervertirajući se tako u meru podrške države kapitalističkom načinu proizvodnje i partikularnim interesima privatnih kompanija; država se u ovakvim slučajevima pojavljuje kao akter koji sprovdi nacionalizaciju kako bi spasila kompanije koje kasnije ponovo vraća u privatno vlasništvo i na tržište . Takođe, kako pokazuje primer Švedske, u kojoj je postignut najviši nivo dekomodifikacije, ali koja je istvoremeno i zemlja sa jednim od najvećih udela autsorsovanih vladinih usluga 2008. godine – “što je više dekomodifikacije, veći je i prostor za rekomodifikaciju” (Hjuz 2012:34) – borba za ponovno prisvajanje javnih dobara zahteva neprestane napore protiv daljeg kapitalističkog ograđivanja i akumulacije, na račun zajedničkih potreba stanovništva i očuvanja prirodne sredine.

Lokalna kontekstualizacija

Period samoupravnog socijalizma u Jugoslaviji predstavlja značajno iskustvo u lokalnom kontekstu u kome je moguće uočiti institucionalizovane politike dekomodifikacije rada i socijalizacije društvene reprodukcije kroz garantovanje pristupa osnovnim uslovima za dostojanstven život svim stanovnicima tadašnje države.

Obezbeđivanje stambenog prostora je, za početak, predstavljalo društvenu odgovornost, te se kroz mehanizam stambenog prava mogao doživotno koristiti stan koji je iz javnog budžeta izgrađen, a dodeljen ne prema visini primanja, već prema potrebama korisnika i njegove/njene porodice. Stanovanje kao pravo, a ne kao roba, bilo je zvanična politika države. Uprkos nedostatnom kapacitetu stambenog fonda da zadovolji potrebe rapidno rastuće radničke populacije koja je u gradove dolazila zbog urbzane indsutrijalizacije čitave zemlje, kao i zloupotreba unutar mehanizama distribucije stanova, zakonski okvir je nedvosmileno bio opredeljen prema javno finansiranom rešavanju stambenog pitanja. Pored stanovanja, socijalističke politike obezbeđivanja osnovnih potreba stanovništva kroz javno finansirane usluge odnosilo se i na obrazovanje na svim nivoima, kao i na zdravstvenu zaštitu. Uz to, planski građena infrastruktura (poput objekata pošte, doma zdravlja, ali i doma kulture, itd.) upravo je imala za cilj da pristup ovim uslugama bude i teritorijalno ravnomerno raspoređivan unutar zemlje. Sa društvenom transformacijom 90-ih godina i postepenom razgradnjom države blagostanja i socijalističkih politika, međutim, mnoge od ovih usluga su ili u potpunosti privatizovane ili su pod pretnjom da to postanu. Tako je, recimo, celokupni stambeni fond u društvenom vlasništvu privatizovan ili indiviualnim otkupom onih koji su imali stanarsko pravo ili privatizacijom javnih preduzeća koji su u svojim okvirima imali i prostorne resurse i stambene jedinice. Nadalje, pod mantrom unapređenja javnog sektora, odnosno racionalizacije, povećnja efikasnosti i kvaliteta usluga, pre svega je uspostavljen narativ o nužnosti sektora javnih usluga da se preorijentišu na veći stepen samo-održivosti, a onda i otvoren prostor za ulazak privatnog kapitala u ove resore - recimo, izmenama Zakona o komunalnim delatnostima koje su usvojene 2016. godine otvorena su vrata privatnom kapitalu da pruža usluge od opšteg interesa koje su tradicionalno bile u nadležnosti države, što nas stavlja na korak od privatizacije. S obzirom na trend privatizacije javnih usluga u celom svetu, za očekivati je da će i u Srbiji javne usluge delimično ili potpuno, u skoroj budućnosti, preći u privatni sketor, odnosno biti i de jure i de facto komodifikovane.

Borbe protiv takvog trenda u Srbiji su već počele da se artikulišu, pokušavajući da privuku pažnju na pitanje komodifikacije javnih usluga i pre nego što se privatizacija u potpunosti dogodi, upravo zbog toga što su procesi rekomunalizacije jednom kada je resurs ili usluga već u privatnim rukama, izuzetno skup i često komplikovan i dugotrajan proces. Pokreti poput ZA Krov nad glavom ili Pravo na vodu upućuju na ove napore u oblasti prava na stan i prava na vodu.

Komparativna perspektiva

Rekomunalizacija javnih usluga i njihovo ponovno preuzimanje od strane države ili lokalne samouprave, sada je već uzelo maha širom sveta. Transnacionalni institut je u poslednjim godinama mapirao oko 835 primera remunicipalizacije javnih usluga širom sveta, u više od 1600 gradova i 45 država (Kishimoto et al. 2017:11).

Jedan od uspešnih primera remunicipalizacije predstavlja sektor voda u Monpeljeu. Naime, ovaj grad je je predstavljao lokaciju na kojoj su najveće kompanije poput Veoli-e ili Suez-a imale svoja sedišta i zbog toga je, među poslednjima, tek 2016. godine uspeo da sektor voda povrati u ruke javnog sektora. Monpelje je osnovao novo javno preduzeće, nadovezujući se na iskustvo Grenobla, Pariza i Nice. Ovakva promena je za rezultat imala pad cena vodosnabdevanja od 10%, koji bi iznosio i više, da nije bilo troškova koji su uloženi u izuzetno lošu infrastrukturu (koju, dakle, privatne kompanije, razumljivo, nisu unapredile). Takođe, uz javno preduzeće, grad je osnovao i Opservatoriju koja je obezbedila široku građansku participaciju. Uz to, upravni odbor javnog preduzeća uključio je predstavnike civilnog sektora u procentu od čak 30%. (Petitjan 2017: 24) Nica, sa druge strane, predstavlja primer pokušaja remunicipalizacije nekih od ključnih lokalnih usluga poput sistema javnog transporta, školskih restorana, kulturnih centara i gradskog sistema za vodosnabdevanje i kanalizaciju, koji je već čitavih 150 godina pod upravom Veoli-e.

Latinska Amerika je, sa druge strane, često istorijski predstavlja poligon za progresivne prakse. Tako je, recimo, nakon referenduma iz 2004. godine u Boliviji, 2006. predsednik Evo Morales proglasio neustavnim privatizacione ugovore koji su potpisani 90-tih godina, zbog toga što su na taj način bespravno predata ustavna prava stanovnika na posedovanje i kontrolu nad mineralnim rezervama ispod i iznad tla. Ovi ugovori su oduzeli državi pravo da na bilo koji način trguje ili komercijalizuje ove rezerve, od trenutka kad su izvađene. Morales je izvršio eksproprijaciju svih gasnih i naftnih polja u zemlji, a multinacionalne kompanije su bile primorane da potpišu nove ugovore u kojima imaju prava na manjinske akcije, dok je državna kompanija imala većinski udeo i puno pravo na svojinu nad ovim poljima. Na taj način, privatne kompanije su dobijale 18% profita, dok je državi išlo preostalih 82%, a ne obrnuto, kako je prethodno dogovoreno. U konkretnom kontekstu Bolivije, ovaj slučaj nacionalizacije je posebno važan, jer su upravo ovi resursi ključni za domaću ekonomiju. Profit koji država stiče putem ovih resursa služi za uvećanje budžeta za socijalne programe, a on se udesetostručio između 2006. i 2016. godine, u odnosu na prethodnu deceniju. Ova nacionalizacija nije samo predstavljala puko prebacivanje profita iz privatnog u javni sektor, već je uticala i na procese povećanja transparentnosti javnog upravljanja, unapređenje participativnih mehanizama na lokalnom nivou. (Colbert 2017: 41)

U Argentini, poštanska služba Correo Argentino remunicipalizovana je 2003. godine. Prethodno je privatizovana za vreme vlasti Karlosa Menema, 1997. godine, kroz tridesetogodišnji koncesioni ugovor sa investitorskom kompanijom Grupo Macri. Privatna firma je trebalo da plati na svakih pola godine državi određenu nadoknadu za pružanje usluga, bila je obavezana da zadrži postojeću radnu snagu. Zauzvrat, država bi nastavila da subvencioniše kompaniju i nadoknadi sve gubitke zbog operisanja u udaljenim delovima zemlje i pružanja usluge celokupnoj Argentini. Samo dve godine nakon potpisivanja koncesije, Grupo Macri je prestala da isplaćuje dogovorene nadoknade državi, dok je opao kvalitet usluge u udaljenim mestima, a cena usluge se višestruko povećala. Konačno, 2003. godine, predsednik Kirhner je raskinuo ovaj ugovor i vratio poštansku službu u ruke države. (Colbert 2017: 43)