Javno-javno partnerstvo

Definicija pojma

Javno-javno partnerstvo predstavlja saradnju dva ili više javnih tela i/ili preduzeća (koja mogu biti na različitim nivoima vlasti unutar jedne države, ali se mogu osnivati i regionalno i internacionalno), zasnovano na solidarnosti i zajedničkom interesu da se unapredi kapacitet i rezultati jednog od partnera kroz neprofitne aktivnosti. Ono može podrazumevati unapređenje znanja i sposobnosti, tehničku ili organizacionu podršku, ekspertsku podršku u različitim sferama proizvodnje, održavanja ili distribucije javnog dobra ili usluge i, konačno, su-finansiranje. Zavisno od toga u kojoj je meri, u određenom lokalnom kontekstu, sama zajednica uključena u proizvodnju ili upravljanje javnim dobrom ili javnom uslugom, možemo govoriti i o javno-civilnom ili javno-komunalnom partnerstvu.

Javno-civilno partnerstvo razume se kao model partnerstva civilnog i javnog sektora čiji je primarni interes opšte dobro – civilnog i javnog, dok javno-komunalno parnterstvo, na sličan način, uspostavlja saradnju između lokalne zajednice (a ne jedne ili skupa organizacija) i države. Ovakvi modeli predstavljaju udružen napor da se održe i unaprede procesi društvene reprodukcije koji nisu u potpunosti tržišno usmereni ili kontrolisani. Takođe, veliki broj savremenih praksi koje su zasnovane na logici zajedničkih dobara realizuju se unutar ovakvih modela partnerstva.

Teorijska geneza

U kontekstu neoliberalnih mera (ne samo onih čiji je cilj štednja, već i konstantni ekonomski rast), brojne države postepeno prepuštaju javne usluge i projekte od javnog značaja privatnom sektoru, pravdajući tu strategiju potrebom za komodifikacijom javnog sektora, koji će moći efikasnije da obezbedi usluge boljeg kvaliteta (bilo da se radi o zdravstvu, obrazovanju, putnoj infrastrukturi, vodosnavdevanju i dr.). U tom smislu, jedan od popularnijih mehanizama poslednjih decenija, predstavlja i javno-privatno partnerstvo (JPP), koje podrazumeva saradnju javnog sektora sa privatnim preduzećem, bilo na nivou države ili lokalne samouprave (mada u nekim slučajevima i van državnih granica), a sa ciljem zadovoljavanja određene javne potrebe. Nominalni cilj ovih partnerstava je poboljšanje kvaliteta i efikasnosti javnog sektora, tako što će za to preuzeti sredstava i znanja iz privatnog sektora. Predmet ovih partnerskih ugovora uglavnom podrazumeva finansiranje, izgradnja, rekonstrukcija, upravljanje ili održavanje infrastrukturnih i drugih objekata od javnog značaja i pružanje usluga od javnog značaja. Javna vlast bi trebalo da određuje ciljeve zajedničkih projekata, vodeći pri tome računa o javnom interesu (a to podrazumeva pre svega dostupnost javnih dobara i usluga) i kvalitetu usluga.

Postoji inherentna kontradiktornost u konceptu ovakvog partnerstva, koja se odnosi na suprotstavljenost (nominalnih) prioriteta dva partnera – javnog i privatnog. Naime, privatni sektor za svoj apsolutni prioritet ima uvećanje profita, što podrazumeva povećanje produktivnosti i smanjenje sopstvenih troškova/ulaganja. Ukoliko razumemo da je povećanje produktivnosti uvek neminovno povezano i sa eksploatacijom radne snage, te fleksibilazijom i prekarizacijom rada zaposlenih u sistemu javnih usluga, a da smanjanje sopstvenih ulaganja znači istovremeno i smanjenje investicija u kvalitet proizvoda i/ili povećanje cene proizvoda, postaje jasno da interesi privatnog sektora nisu kompatibilni sa obezbeđivanjem univerzalnog pristupa javnim uslugama i dobrima i zaštitom životne sredine . Ovo dalje znači da država kroz model privatno-javnog partnerstva podržava reprodukciju kapitalističkog načina proizvodnje, te postavlja interese kapitala pre javnog interesa svojih građana.

Kratka istorija

Kao alternativa privatno-javnom partnerstvu, ostvariva u nekim oblastima sistema javnih usluga, nudi se koncept javno-javnog partnerstva. Transnacionalni institut (TNI) definiše ovaj model partnerstva kao politku koja se suprotstavlja privatizaciji ili javno-privatnim partnerstvima, a sa ciljem da se poboljšaju uslovi, struktura i ponuda određenih javnih usluga, te da se obezbedi nedvosmislena univerzalna dostupnost dobru ili usluzi. Ovakav pristup isključuje česte rizike javno-privatnih partnerstva, poput komercijalnog oportunizma, monopolskih cena, složenosti regulacije odnosa, te nedostatka legitimiteta.

Javno-javna partnerstva u praksi mogu biti ostvarena između bilo kojih javnih institucija ili uprava. Njhov cilj je da unapredi kapacitet partnera ili same usluge (npr. između lokalne samouprave i akademske institucije, dva javna preduzeća, preduzeća i instituta, i dr.). Ta saradnja može imati za specifičan cilj unapređenje i razvoj ljudskih resursa, tehničku podrška u različitim oblastima, unapređenje efikasnosti ili organizacijskog unapređenja, finansiranja rada ili određene delatnosti, unapređenja participativnosti u upravljanju, itd. . Ova partnerstva mogu biti i internacionalna, odnosno mogu povezivati javne aktere iz različitih zemalja.

Kritički osvrt

Neophodno je, svakako, kritički preispitivati i ovakve, alternativne, modele organizacije javnog sektora i uzeti u obzir mnoge formalne i strukturne izazove koje ovaj koncept nosi, kao i nedovoljno primera primene ovog modela u praksi koji bi mogli ponuditi više uvida u prepreke i izazove njihove realizacije. Konceptualna pitanja definicije javnog interesa i javnog dobra oko koje do danas ne postoji jedinstvena saglasnost, ostavljaju prostor za strateško iskrivljenje značenja ovih pojmova kako bi se zadvoljili i interesi različiti od javnog. Posledice toga neretko su i javno-javna partnerstva čiji su rezultati u velikoj meri slični rezultatima javno-privatnih partnerstva u pogledu upravljanja ili vlasništva nad javnim dobrima i javnim usluga . Tako možemo govoriti o trendu korporatizacije i komercijalizacije javnih preduzeća (bez formalnog upliva privatnog sektora), koji prate iste neoliberalne zahteve profitabilnosti i povećanoj efikasnosti sistema javnih usluga. Izazove javno-javnog partnerstva svakako predstavljaju i tekući problemi javnog sektora koje nije uvek jednostavno rešiti i koji ponekad prevazilaze kapacitete pojedinačnih partnerstva, poput finansijske održivosti (ali ne samoodrživosti!) ili problematizacije neoliberalnog diskursa koji denuncira javni sektor kao neefikasan, korumpiran i skup, zanemarujući da je takvo stanje javnog sektora posledica dugotrajnog trenda njegove komodifikacije. Konačno, ukoliko govorimo o internacionalnim javno-javnim partnerstvima, moguće su dodatne logističke (ali i političke) prepreke ili poteškoće koje proizlaze iz razlika u kulturološkim i pravnim okvirima – od razlika u jeziku, drugačije regulacije rada, nejednakih tehnoloških sposobnosti i znanja, do različitih pristupa u proizvodnji i distribuciji određenog javnog dobra ili usluge. Ove razlike mogu voditi i sasvim suprotnim ciljevima partnera .

Lokalna kontekstualizacija

U okviru post-socijalističke ekonomske i političke transformacije, nakon 2000. godine u Srbiji je intenziviran proces neoliberalnih reformi koje su obuhvatale privatizaciju javnih preduzeća i liberalizaciju tržišta. Osim prodaje javnih preduzeća, usvojen je i dugoročniji plan koji ima za cilj da i ona javna preduzeća koja obezbeđuju javne usluge, postanu “samofinansirajuća”. Trenutno je na snazi važeći Zakon o privatno-javnom partnerstvu i koncesijama (Službeni glasnik RS, 88/11), donet 2011. godine, kojim je u pravni sistem RS uveden pojam javno-privatnog partnerstva. Ovakvim zakonskim okvirima određuju se načela koja projekat JPP mora zadovoljiti, postupci saradnje javnog i privatnog partnera u okviru JPP, te ovlašćenja tela javnog sektora da sklapaju ugovore u pravnim okvirima države. Time je u Srbiji u potpunosti ozvaničena ova štetna politika koja ide na štetu javnog interesa.

Uprkos aktuelnim borbama protiv privatizacije javnih dobara (od kojih je najakutelniji svakako broba protiv mini hidro elektrana na Staroj planini), institucija javno-javnog partnerstva još uvek nije primenjena u Srbiji.

Komparativna perspektiva

Ideja de facto privatizacije javnih dobara i usluga kroz privatno-javna partnerstva u većini zemalja u poslednjim decenijama predsavlja dominantni trend. Kroz kriitku javnog sektora, privatno-javno partnerstvo se prezentuje kao efikasno rešenje koje bi trebalo da rezultira manjom korupcijom i boljim kvalitetom usluga. Ovakvo rešenje nesumnjivo su podržale i nadnacionalne finansijske institucije poput Svetske banke ili Međunarodnog monetarnog fonda, koje to čak i postavljale kao uslove za određene razvojne kredite . Štetnost takvih politika pokrenula je brojne zahteve za rekomunalizacijom javnih usluga, poput vodosnabdevanja, proizvodnje energije, javnog prevoza ili stanovanja. Javno-javna partnerstva se, unutar ovih borbi, predlažu kao moguće rešenje za restruktuiranje i poboljšanje javnog sektora i usluga.

Recimo, u Finskoj u oblasti vodosnabdevanja, postoji više slučajeva javno-javnog partnerstva, poput onog u regiji Hamenlina (Hameenlinna) u kojoj je istoimeni grad uspostavio, zajedno sa obližnjih osam opština, zajedničku javnu kompaniju 2001. godine. U potpunosti u vlasništvu ovih lokalnih samouprava, ova kompanija je odgovorna za usluge povezane sa vodosnabdevanjem i otpadnim vodama. Sličnu kompaniju je 2002. godine osnovalo i grad Tampere sa obližnjim lokalnim upravama. Decentralizovana kontrola i regulatorni sistem za vodne resurse pokazala se produktivnim na ovim slučajevima supra-opštinskih javnih preduzeća.

U Latinskoj Americi takođe je više primera, baš u oblasti sektora voda, koje takođe predstavljaju uspešne primere modela javno-javnog partnerstva. U Hondurasu je većina ruralnih sistema za vodosnabedavanje pod upravom tela koja su sastavljena od predstavnika zajednice i civilnog sektora, dok je njihovo informisanje i obuka sprovedena u saradnji sa nacionalnom korporacijom u oblasti voda SANAA. Takođe, u Brazilu je 70tih i 80tih godina prošlog veka, federlana agencija PLANASA finansijski podržala državne kompanije u sektoru voda i njihove napore da savladaju ubrznu urbanizaciju gradova. U Argentini je, nakon obustavljanja štetne koncesije u Buenos Airesu, regionalna vlada odlučila da osnuje novu javnu kompaniju “Aguas Bonaerense SA”, sa snažnom komponentom participacije u upravljanju. Kompanijom naime upravlja radnička zadruga “5 de setiembre S.A” koja istovremeno tehnički podržava manje lokalne sisteme vodosnabdevanja.