Participativno budžetiranje

Definicija pojma

Participativno budžetiranje je proces uključivanja svih zainteresovanih aktera (građana, privrede i civilnog društva) u odlučivanje o raspodeli javnih sredstava za infrastrukturu, rekreaciju, kulturu i dr. Može se realizovati na različitim nivoima (grad, opština, lokalne zajednice) i u različitim delovima sveta javlja se u oblicima koji variraju u skali, procedurama sprovođenja i ciljevima. Vezan je za ideje participativne demokratije, decentralizacije ekonomskog odlučivanja i širi pojam ekonomske demokratije.

Teorijska pozadina i istorija prakse

Participativno budžetiranje se kao model prvi put javlja u Brazilu početkom osamdesetih godina 20. veka. Inicijativu je pokrenula Brazilska radnička partija zalažući se za istraživanje i primenu radikalnijih formi direktne, participativne demokratije. Prvi slučaj kompletno ostvarenog procesa participativnog budžetiranja dešava se u gradu Porto Alegre 1989. godine, po kome i jedan od modela participativnog budžetiranja nosi ime. Početkom dvehiljaditih praksa participativnog budžetiranja kreće da se javlja i u drugim državama Severne i Južne Amerike i potom u Evropi i drugim delovima sveta. Danas se praktikuje u više hiljada gradova širom sveta kroz različite modele, prilagođene različitim društveno-političkim kontekstima.

Participapativno budžetiranje se može sprovoditi na nivou cele zemlje (Portugalija je prva uvela nacionalni model 2017.), međutim, najčešća upotreba ovog mehanizma je na lokalnom nivou. Iako modeli sprovođenja participativnog budžetiranja znatno variraju, jer su prilagođeni različitim kontekstima, postoji nekoliko načelnih faza koje se obično javljaju u procesu.

Početku samog procesa obično prethodi mapiranje zainteresovanih strana i situaciona analiza. U proces pored lokalne uprave, građana, većih i manjih kompanija i organizacija civilnog društva, mogu biti uključeni i predstavnici institucija i lokalni mediji. Nakon utvrđivanja zainteresovanih strana, neophodno je izabrati adekvatne mehanizme za prikupljanje informacija i identifikaciju potreba i prioriteta u zajednici. Potom sledi period diskusija i pregovora u kome je najbitnije osigurati nesmetano odvijanje procesa, uz poštovanje načela transparentnosti, tolerancije, jednakosti i ravnopravnosti u učešću. Nakon ovoga sledi analiza predloga i, kada je moguće, pronalaženja kompromisnih rešenja koja su u okviru unapred postavljenih mogućnosti za realizaciju, odnosno postavljenog budžeta. U nekim slučajevima se vlasti obavezuju na pronalaženje dodatnih fondova ukoliko je to neophodno za implementaciju dogovorenog projekta. Kada je u pitanju konačno donošenje odluka, u nekim primerima u njega su uključeni svi pomenut akteri, dok u drugima predstavnici lokalnih vlasti donose odluke na osnovu prikupljenih informacija i zaključaka sa zajedničkih sastanaka. Na kraju, tokom implementacije, neophodno je držati se postignutog dogovora.

Kritički osvrt

U svojoj osnovnoj zamisli, participativno budžetiranje jeste mehanizam koji je u liniji s načelima ekonomske demokratije, jer omogućava kolektivno rukovođenje javnim resursima. Ipak, u realnosti se lako zloupotrebljava i vrlo je zavisan od političke volje onih koji su na vlasti.

Načelno, proces ne doprinosi samo demokratskom i transparentnijem odlučivanju o javnom budžetu, već u širem smislu jača demokratsku kulturu i podstiče aktivno učešće pojedinaca i zajednica u procesima odlučivanja o pitanjima važnim za zajednicu. Ovo otvara i mogućnost participacije marginalizovanih grupa i samim tim pravedniju preraspodela sredstava u različite svrhe koje odgovaraju potrebama različitih ljudi koje žive u jednom gradu, opštini ili lokalnoj zajednici. Ipak, praksa participativnog budžetiranja je pokazala da se u realnosti često nailazi na nedostatak reprezentacije najsiromašnijih i najmarinalizovanijih. Pre svega, nužno je da postoji i dobar sistem koji bi osigurao informisanost o svim pitanjima o kojima se odlučuje i mehanizme participacije koji su inkluzivni i prilagođeni potrebama grupe. U realnosti, o informisanosti najmarginalizovanijih najčešće se staraju organizacije civilnog društva. Kada se dobro sprovodi, praksa participativnog budžetiranja može doprineti jačanju zajednica, uključivanjem građana u političke procese, kao i boljem razumevanju procesa donišenja odluka i jačanju poverenja u institucije.

Jedna od glavnih kritika participativnog budžetiranja je da načelno obezbeđivanje prostora za participaciju, ne značni nužno i realne mogućnosti da se utiče na odluke. Ovo se može odnositi na nekoliko stvari. Najpre, da bi proces zaista služio originalnoj svrsi, neophodno je da bude pristupačan i razumljiv svima kao i da postoji dovoljan nivo pravovremene informisanosti o svim relevantnim činjenicama u vezi sa stavkama o kojima se odlučuje. Recimo, ukoliko se predlaže ulaganje u nekoliko projekata koje se tiču javne infrastrukture, informisanje mora uključiti i podatke o tome na osnovu kojih potreba se predlaže određena intervencija, koje će posledice (i pozitivne i negativne) ona proizvesti, za koga je sve relevantna (direktno i indirektno), na koji način će njeno izvođenje biti realizovano, itd. Neretko se proces participativnog budžetiranja svodi na puko ispunjavanje forme, tako da se mišljenja građana zapravo ne uzimaju u obzir pri donošenju konačnih odluka. I konačno, participativno budžetiranje može voditi klijentilizmu i iskorišćavanju procesa u svrhu legitimizacije projekata koje idu na korist društveno-političkim elitama; naročito u zemljama u kojima je nepoverenje u institucije na visokom nivou, zainteresovanost ili motivisanost ljudi da učestvuju u procesu participativnog budžetiranja može biti mala.

Pored ovoga, postojanje i poštovanje procesa participativnog budžetiranja ne osigurava da je raspoloživi budžet dovoljan za sve krucijalne infrastrukturne i druge projekte, odnosno odlučivanje o preraspodeli sredstava u različite svrhe odnosi se često samo na postojeći budžet. Kada se uzme u obzir ranije pomenuta isključenost najsiromašnijih iz procesa odlučivanja, ovo lako vodi prioritizacija projekata koji se označavaju kao “popularniji” dok sa druge strane može doći do zanemarivanja čak i osnovne infrastrukture.

Lokalna kontekstualizacija

Praksa participativnog budžetiranja sprovodi se u nekim gradovima u Srbiji (Pančevo, Ruma, Zrenjanin, Pirot, Šabac, Knjaževac, Sremska Mitrovica, Trstenik, Sombor, Beograd) kao pilot projekat od 2010. godine. Projekte mogu da predlože građani i lokalna samouprava. Posebna komisija odlučuje o sužavanju izbora projekata koji ulaze u uži izbor za glasanje. Građani glasaju u javnim ustanovama, mesnim zajednica, putem društvenih mreža, na trgovima, a lokalne vlasti su obavezne da implementiraju pobedničke projeke. Neke od prepreka u implementaciji projekta participativnog budžetiranja u Srbiji svakako su nepoverenje građana u lokalne vlasti i institucije i ali i problemi smene lokalne vlasti koji dovode do poništavanja prethodno dogovorenih planova.

U okviru projekta participativnog budžetiranja, uvedeni su i takozvani gradski budžetski forumi sa idejom o uključivanju građana u širu diskusiju o javnom budžetu. Ipak, treba imati na umu da je Srbija i dalje jako nisko pozicionirana na svetskoj listi kada je u pitanju finansijska transparentnost.

Komparativna perspektiva

Pomenuti primer grada Porto Alegre u Brazilu, i dalje se koristi kao jedan od najnavođenijih primera celovitog i uticajnog sprovođenja participativnog budžetiranja, uz određene kritike na račun nepristrasnosti donosioca odluka i nemogućnosti da se prevaziđe postojeći klijentilizam. Participativno budžetiranje u ovom gradu, uvedeno je kao mera za smanjenje siromaštva i već nakon prve decenije dalo je merljive rezultate u pogledu smanjenja smrtnosti dece, što je postignuto ulaganjem u sanitarnu i zdravstvenu infrastrukturu grada. Primećeno je i smanjenja korupcije što se dovodi u vezu sa većom transparentnošću u donošenju odluka. Slične pozitivne promene primećene su i u drugim siromašnijim gradovima u Brazilu. Ipak, iako u uslovima velikog siromaštva i slabo razvijene infrastrukture grada, pozitivne promene jesu brzo vidljive, treba uzeti u obzir da participativno budžetiranje ne doprinosti rešavanju širih problema poput nezaposlenosti.

U Njujorku se projekat participativnog budžetiranja (Participatory Budgeting Project) sprovodi od 2011. godine, obuhvatajući sve veći broj gradskih distrikta i veći budžet. 2020, će po prvi put projekat biti sproveden na površini celog grada.